2019-08-21
近日,國務院辦公廳印發了《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》。
國家發展改革委財政金融和信用建設司相關負責人在接受媒體采訪時指出,目前,已有廣告法、外商投資法、個人所得稅法、公務員法等16部法律中寫入了信用記錄、信用激勵與懲戒等條款。
盡管我國信用體系建設已經取得一些成績,但不可否認的是,誠實守信的社會環境仍未完全形成,失信行為仍然頻發。這一現象也引起了多位全國人大代表的關注,在最近幾年的全國人大會議上,有多位全國人大代表提交了關于信用立法的建議和議案。
對此,中國社會科學院法學研究所研究員田禾近日接受《法制日報》記者采訪時認為,確實有必要在國家層面進行信用立法。
“加強信用體系建設,有助于維護市場正常秩序,有益于營造誠信社會環境,有利于提高政府監管效率。完善信用體系立法,則能夠保障誠信褒獎擁有制度指引,失信懲戒有法可依。立法時要著重注意,信用立法要避免與道德混為一談,同時要明確懲戒的標準。”田禾說。
多地開展信用立法工作
自2014年國務院印發《社會信用體系建設規劃綱要(2014-2020年)》以來,社會信用體系建設取得了積極進展,不斷完善標準體系,形成了法人和其他組織統一的社會信用代碼,相當于機構的“身份證”,這張“身份證”終生跟隨,可以很方便地查詢信用記錄。
目前,全國信用信息共享平臺已經建成,實現了中央部門、省區市及市場機構信息披露和信息公示的互聯互通。
如今,技術對于社會信用體系建設的支撐作用已經顯現——從2013年10月到2018年12月底,共累計限制失信人購買機票1746萬人次,限制購買動車、高鐵票547萬人次。
與此同時,信用立法的步伐也已邁開。
國家發展改革委財政金融和信用建設司相關負責人指出,總的來看,當前加快信用立法,使信用制度建設有實質性的法律支持已有了一些現實基礎。從國家層面來看,已經在現行法律法規框架下,通過各領域專門法律法規嵌入信用有關核心條款,為今后集成上升為信用基本法做好準備,已有廣告法等16部法律中寫入了信用記錄、信用激勵與懲戒等條款。
近年來,一些地方開展了信用立法工作。目前,陜西、湖北、上海、河北、浙江等省市已經出臺了專門的地方性法規。記者注意到,地方在立法時都將促進社會信用體系建設、營造誠實守信的社會環境作為立法目的,并對信用信息的歸集、披露、應用(激勵與懲戒/約束)、主體權益保障等內容作出了規定。
田禾認為,地方立法可以為中央立法提供借鑒,同時也為中央立法積累經驗。地方在推動信用體系規范建設過程中面對的問題各不相同,處理的方式互有差異,故形成了多個立法試驗樣本。中央層面的立法應當直面信用立法中存在的問題,總結地方立法經驗,提高信用立法的質效。
信用體系建設缺乏標準
盡管我國信用體系建設已經取得一定成就,但不可否認的是,當前我國社會信用體系建設尚在起步階段,履約踐諾的社會氛圍尚未完全形成,無論是商業經營,還是社會生活抑或科研生產,欺詐、虛報、冒領、不端等現象屢禁不止。
田禾認為,為了克服上述難題,營造誠實守信的社會環境,全國各地紛紛出臺相應的方案和措施,建立守法誠信褒獎機制和違法失信行為懲戒機制,但從目前實踐來看,由于中央層面缺少信用體系建設的統一立法,各地信用體系建設缺乏標準,這可以說是信用體系建設的最大障礙。
中國社會科學院法學研究所法治國情調研室主任呂艷濱認為,失信行為之所以頻發,關鍵原因在于信用評價機制沒有真正形成、信用懲戒機制沒有有效建立起來,導致出現失信行為后往往不會受到明顯的負面評價,失信成本低甚至無成本,在一處失信一般不影響當事人在其他地方的活動。
“目前信用評價機制已經在一些地方和部門開始探索建立,但受到很多限制,例如,如何科學界定何為信用及失信,信用評價主體的定位、權責有待明確,信用信息的共享機制沒有有效建立,難以形成一處失信處處受限,信用懲戒措施的合法性和合理性有待法律確認,這些僅僅依靠部門立法和地方立法是難以解決的。”呂艷濱說。
而解決這一障礙,則需要對癥下藥——在國家層面進行立法。
近年來,加快信用立法,多次成為全國兩會的熱點話題。今年全國人大會議期間,江蘇、廣東等多個代表團提交了關于加快信用立法、推進誠信建設的議案,多位全國人大代表也提出了相關的建議。
全國人大代表、江蘇省南京市人大常委會主任龍翔認為,信用建設只有納入法治化軌道加以規制、引導、保障,才能行穩致遠,建議對接《社會信用體系建設規劃綱要(2014-2020年)》的目標節點要求,盡早出臺基礎性的信用法律。
全國人大代表、廣東中盈盛達融資擔保投資股份有限公司董事長吳列進建議,加快全國層面的信用立法進程,強化法律約束手段,從頂層設計上化解信用信息主體權益保護機制缺失、守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制不健全、市場交易中信用信息不對稱、“劣幣驅逐良幣”等問題,為社會信用體系建設保駕護航。
避免與道德混為一談
近年來,一些地方在對不文明行為進行立法時規定,一些影響惡劣的不文明行為會被記入信用記錄。
專家認為,將一些不文明行為納入信用體系,有利于引導社會公眾摒棄不文明行為和推動社會文明進步,但要把握好信用懲戒的范圍和標準。
“信用立法要避免與道德混為一談。”田禾指出,信用體系立法并非將道德直接變為法律規定,與法律相比,道德會因時代、地域、宗教信仰等發生變化,具有不穩定性,極易被濫用,而且道德的可操作性極差,無法真正地指引企業、組織和個人的行為。
“在法律實證主義的立場中,法律應當與道德分離,法律是否有效不應當引入道德判斷。若不加審慎地將道德直接轉變為法律,則會導致法律專業術語混亂復雜、含糊不清。”田禾說。
田禾認為,在推動信用體系立法過程中,應避免直接引入道德概念,正確的做法是,對道德內容予以甄別和轉化,將含混不清的道德概念轉化為清晰明確的法言法語,將復雜的道德判斷轉化為邏輯清晰的歸納判斷。
呂艷濱同樣建議,國家立法需要明確信用的范圍,防止信用懲戒的泛化,特別是要明確不文明行為與守信能力之間的關系,避免將信用懲戒與道德評價簡單掛鉤。
當前,各級政府和人民法院都在對失信人實施懲戒措施。其中,法院對于失信被執行人的聯合懲戒措施最為有效,失信被執行人不僅在出行、住宿、工作、信貸等方面會受到限制和影響,而且還可能波及家庭成員的生活,如影響子女入學。
對此,田禾認為,對失信被執行人采取限制出境、通過媒體曝光等措施,符合民事訴訟法的相關規定,但對失信被執行人考公務員、入黨、入伍、當人大代表、當高管、子女入學等采取諸多限制則缺少法律依據,需要法律作出明確規定。
立法法第八十二條規定,沒有法律、行政法規、地方性法規的依據,地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。
“顯然,對于失信被執行人的限制措施很多都減損了權利,增加了義務。而對于失信者的懲戒依據并不是法律,而是來自于規范性文件以及司法解釋。對于這一問題,也需要通過信用立法的方式加以解決。”田禾說。
田禾認為,信用立法應當明確懲戒的標準。限制失信人各種權利的懲戒措施從道義上來說是合情合理的,也容易得到人們的理解和支持,但這些懲戒措施仍然需要有充分的法律依據。一般而言,限制失信被執行人經濟權利之外的權利,如政治權利、子女入學權利等需要立法予以明確,避免出現過度懲戒或違法懲戒的情形。