2018-12-24
中共中央國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見
（2018年11月18日）
實施區域協調發展戰略是新時代國家重大戰略之一，是貫徹新發展理念、建設現代化經濟體系的重要組成部分。黨的十八大以來，各地區各部門圍繞促進區域協調發展與正確處理政府和市場關系，在建立健全區域合作機制、區域互助機制、區際利益補償機制等方面進行積極探索并取得一定成效。同時要看到，我國區域發展差距依然較大，區域分化現象逐漸顯現，無序開發與惡性競爭仍然存在，區域發展不平衡不充分問題依然比較突出，區域發展機制還不完善，難以適應新時代實施區域協調發展戰略需要。為全面落實區域協調發展戰略各項任務，促進區域協調發展向更高水平和更高質量邁進，現就建立更加有效的區域協調發展新機制提出如下意見。
一、總體要求
（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，認真落實黨中央、國務院決策部署，堅持新發展理念，緊扣我國社會主要矛盾變化，按照高質量發展要求，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，立足發揮各地區比較優勢和縮小區域發展差距，圍繞努力實現基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當的目標，深化改革開放，堅決破除地區之間利益藩籬和政策壁壘，加快形成統籌有力、競爭有序、綠色協調、共享共贏的區域協調發展新機制，促進區域協調發展。
（二）基本原則
——堅持市場主導與政府引導相結合。充分發揮市場在區域協調發展新機制建設中的主導作用，更好發揮政府在區域協調發展方面的引導作用，促進區域協調發展新機制有效有序運行。
——堅持中央統籌與地方負責相結合。加強中央對區域協調發展新機制的頂層設計，明確地方政府的實施主體責任，充分調動地方按照區域協調發展新機制推動本地區協調發展的主動性和積極性。
——堅持區別對待與公平競爭相結合。進一步細化區域政策尺度，針對不同地區實際制定差別化政策，同時更加注重區域一體化發展，維護全國統一市場的公平競爭，防止出現制造政策洼地、地方保護主義等問題。
——堅持繼承完善與改革創新相結合。堅持和完善促進區域協調發展行之有效的機制，同時根據新情況新要求不斷改革創新，建立更加科學、更加有效的區域協調發展新機制。
——堅持目標導向與問題導向相結合。瞄準實施區域協調發展戰略的目標要求，破解區域協調發展機制中存在的突出問題，增強區域發展的協同性、聯動性、整體性。
（三）總體目標
——到2020年，建立與全面建成小康社會相適應的區域協調發展新機制，在建立區域戰略統籌機制、基本公共服務均等化機制、區域政策調控機制、區域發展保障機制等方面取得突破，在完善市場一體化發展機制、深化區域合作機制、優化區域互助機制、健全區際利益補償機制等方面取得新進展，區域協調發展新機制在有效遏制區域分化、規范區域開發秩序、推動區域一體化發展中發揮積極作用。
——到2035年，建立與基本實現現代化相適應的區域協調發展新機制，實現區域政策與財政、貨幣等政策有效協調配合，區域協調發展新機制在顯著縮小區域發展差距和實現基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當中發揮重要作用，為建設現代化經濟體系和滿足人民日益增長的美好生活需要提供重要支撐。
——到本世紀中葉，建立與全面建成社會主義現代化強國相適應的區域協調發展新機制，區域協調發展新機制在完善區域治理體系、提升區域治理能力、實現全體人民共同富裕等方面更加有效，為把我國建成社會主義現代化強國提供有力保障。
二、建立區域戰略統籌機制
（四）推動國家重大區域戰略融合發展。以“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設等重大戰略為引領，以西部、東北、中部、東部四大板塊為基礎，促進區域間相互融通補充。以“一帶一路”建設助推沿海、內陸、沿邊地區協同開放，以國際經濟合作走廊為主骨架加強重大基礎設施互聯互通，構建統籌國內國際、協調國內東中西和南北方的區域發展新格局。以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”推動京津冀協同發展，調整區域經濟結構和空間結構，推動河北雄安新區和北京城市副中心建設，探索超大城市、特大城市等人口經濟密集地區有序疏解功能、有效治理“大城市病”的優化開發模式。充分發揮長江經濟帶橫跨東中西三大板塊的區位優勢，以共抓大保護、不搞大開發為導向，以生態優先、綠色發展為引領，依托長江黃金水道，推動長江上中下游地區協調發展和沿江地區高質量發展。建立以中心城市引領城市群發展、城市群帶動區域發展新模式，推動區域板塊之間融合互動發展。以北京、天津為中心引領京津冀城市群發展，帶動環渤海地區協同發展。以上海為中心引領長三角城市群發展，帶動長江經濟帶發展。以香港、澳門、廣州、深圳為中心引領粵港澳大灣區建設，帶動珠江—西江經濟帶創新綠色發展。以重慶、成都、武漢、鄭州、西安等為中心，引領成渝、長江中游、中原、關中平原等城市群發展，帶動相關板塊融合發展。加強“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設等重大戰略的協調對接，推動各區域合作聯動。推進海南全面深化改革開放，著力推動自由貿易試驗區建設，探索建設中國特色自由貿易港。
（五）統籌發達地區和欠發達地區發展。推動東部沿海等發達地區改革創新、新舊動能轉換和區域一體化發展，支持中西部條件較好地區加快發展，鼓勵國家級新區、自由貿易試驗區、國家級開發區等各類平臺大膽創新，在推動區域高質量發展方面發揮引領作用。堅持“輸血”和“造血”相結合，推動欠發達地區加快發展。建立健全長效普惠性的扶持機制和精準有效的差別化支持機制，加快補齊基礎設施、公共服務、生態環境、產業發展等短板，打贏精準脫貧攻堅戰，確保革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區與全國同步實現全面建成小康社會。健全國土空間用途管制制度，引導資源枯竭地區、產業衰退地區、生態嚴重退化地區積極探索特色轉型發展之路，推動形成綠色發展方式和生活方式。以承接產業轉移示范區、跨省合作園區等為平臺，支持發達地區與欠發達地區共建產業合作基地和資源深加工基地。建立發達地區與欠發達地區區域聯動機制，先富帶后富，促進發達地區和欠發達地區共同發展。
（六）推動陸海統籌發展。加強海洋經濟發展頂層設計，完善規劃體系和管理機制，研究制定陸海統籌政策措施，推動建設一批海洋經濟示范區。以規劃為引領，促進陸海在空間布局、產業發展、基礎設施建設、資源開發、環境保護等方面全方位協同發展。編制實施海岸帶保護與利用綜合規劃，嚴格圍填海管控，促進海岸地區陸海一體化生態保護和整治修復。創新海域海島資源市場化配置方式，完善資源評估、流轉和收儲制度。推動海岸帶管理立法，完善海洋經濟標準體系和指標體系，健全海洋經濟統計、核算制度，提升海洋經濟監測評估能力，強化部門間數據共享，建立海洋經濟調查體系。推進海上務實合作，維護國家海洋權益，積極參與維護和完善國際和地區海洋秩序。
三、健全市場一體化發展機制
（七）促進城鄉區域間要素自由流動。實施全國統一的市場準入負面清單制度，消除歧視性、隱蔽性的區域市場準入限制。深入實施公平競爭審查制度，消除區域市場壁壘，打破行政性壟斷，清理和廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，進一步優化營商環境，激發市場活力。全面放寬城市落戶條件，完善配套政策，打破阻礙勞動力在城鄉、區域間流動的不合理壁壘，促進人力資源優化配置。加快深化農村土地制度改革，推動建立城鄉統一的建設用地市場，進一步完善承包地所有權、承包權、經營權三權分置制度，探索宅基地所有權、資格權、使用權三權分置改革。引導科技資源按照市場需求優化空間配置，促進創新要素充分流動。
（八）推動區域市場一體化建設。按照建設統一、開放、競爭、有序的市場體系要求，推動京津冀、長江經濟帶、粵港澳等區域市場建設，加快探索建立規劃制度統一、發展模式共推、治理方式一致、區域市場聯動的區域市場一體化發展新機制，促進形成全國統一大市場。進一步完善長三角區域合作工作機制，深化三省一市在規劃銜接、跨省際重大基礎設施建設、環保聯防聯控、產業結構布局調整、改革創新等方面合作。
（九）完善區域交易平臺和制度。建立健全用水權、排污權、碳排放權、用能權初始分配與交易制度，培育發展各類產權交易平臺。進一步完善自然資源資產有償使用制度，構建統一的自然資源資產交易平臺。選擇條件較好地區建設區域性排污權、碳排放權等交易市場，推進水權、電力市場化交易，進一步完善交易機制。建立健全用能預算管理制度。促進資本跨區域有序自由流動，完善區域性股權市場。
四、深化區域合作機制
（十）推動區域合作互動。深化京津冀地區、長江經濟帶、粵港澳大灣區等合作，提升合作層次和水平。積極發展各類社會中介組織，有序發展區域性行業協會商會，鼓勵企業組建跨地區跨行業產業、技術、創新、人才等合作平臺。加強城市群內部城市間的緊密合作，推動城市間產業分工、基礎設施、公共服務、環境治理、對外開放、改革創新等協調聯動，加快構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化格局。積極探索建立城市群協調治理模式，鼓勵成立多種形式的城市聯盟。
（十一）促進流域上下游合作發展。加快推進長江經濟帶、珠江—西江經濟帶、淮河生態經濟帶、漢江生態經濟帶等重點流域經濟帶上下游間合作發展。建立健全上下游毗鄰省市規劃對接機制，協調解決地區間合作發展重大問題。完善流域內相關省市政府協商合作機制，構建流域基礎設施體系，嚴格流域環境準入標準，加強流域生態環境共建共治，推進流域產業有序轉移和優化升級，推動上下游地區協調發展。
（十二）加強省際交界地區合作。支持晉陜豫黃河金三角、粵桂、湘贛、川渝等省際交界地區合作發展，探索建立統一規劃、統一管理、合作共建、利益共享的合作新機制。加強省際交界地區城市間交流合作，建立健全跨省城市政府間聯席會議制度，完善省際會商機制。
（十三）積極開展國際區域合作。以“一帶一路”建設為重點，實行更加積極主動的開放戰略，推動構建互利共贏的國際區域合作新機制。充分發揮“一帶一路”國際合作高峰論壇、上海合作組織、中非合作論壇、中俄東北—遠東合作、長江—伏爾加河合作、中國—東盟合作、東盟與中日韓合作、中日韓合作、瀾滄江—湄公河合作、圖們江地區開發合作等國際區域合作機制作用，加強區域、次區域合作。支持沿邊地區利用國際合作平臺，積極主動開展國際區域合作。推進重點開發開放試驗區建設，支持邊境經濟合作區發展，穩步建設跨境經濟合作區，更好發揮境外產能合作園區、經貿合作區的帶動作用。
五、優化區域互助機制
（十四）深入實施東西部扶貧協作。加大東西部扶貧協作力度，推動形成專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧等多方力量多種舉措有機結合互為支撐的“三位一體”大扶貧格局。強化以企業合作為載體的扶貧協作，組織企業到貧困地區投資興業、發展產業、帶動就業。完善勞務輸出精準對接機制，實現貧困人口跨省穩定就業。進一步加強扶貧協作雙方黨政干部和專業技術人員交流，推動人才、資金、技術向貧困地區和邊境地區流動，深化實施攜手奔小康行動。積極引導社會力量廣泛參與深度貧困地區脫貧攻堅，幫助深度貧困群眾解決生產生活困難。
（十五）深入開展對口支援。深化全方位、精準對口支援，推動新疆、西藏和青海、四川、云南、甘肅四省藏區經濟社會持續健康發展，促進民族交往交流交融，筑牢社會穩定和長治久安基礎。強化規劃引領，切實維護規劃的嚴肅性，進一步完善和規范對口支援規劃的編制實施和評估調整機制。加強資金和項目管理，科學開展績效綜合考核評價，推動對口支援向更深層次、更高質量、更可持續方向發展。
（十六）創新開展對口協作（合作）。面向經濟轉型升級困難地區，組織開展對口協作（合作），構建政府、企業和相關研究機構等社會力量廣泛參與的對口協作（合作）體系。深入開展南水北調中線工程水源區對口協作，推動水源區綠色發展。繼續開展對口支援三峽庫區，支持庫區提升基本公共服務供給能力，加快庫區移民安穩致富，促進庫區社會和諧穩定。進一步深化東部發達省市與東北地區對口合作，開展干部掛職交流和系統培訓，建設對口合作重點園區，實現互利共贏。
六、健全區際利益補償機制
（十七）完善多元化橫向生態補償機制。貫徹綠水青山就是金山銀山的重要理念和山水林田湖草是生命共同體的系統思想，按照區際公平、權責對等、試點先行、分步推進的原則，不斷完善橫向生態補償機制。鼓勵生態受益地區與生態保護地區、流域下游與流域上游通過資金補償、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等方式建立橫向補償關系。支持在具備重要飲用水功能及生態服務價值、受益主體明確、上下游補償意愿強烈的跨省流域開展省際橫向生態補償。在京津冀水源涵養區、安徽浙江新安江、廣西廣東九洲江、福建廣東汀江—韓江、江西廣東東江、廣西廣東西江流域等深入開展跨地區生態保護補償試點，推廣可復制的經驗。
（十八）建立糧食主產區與主銷區之間利益補償機制。研究制定糧食主產區與主銷區開展產銷合作的具體辦法，鼓勵糧食主銷區通過在主產區建設加工園區、建立優質商品糧基地和建立產銷區儲備合作機制以及提供資金、人才、技術服務支持等方式開展產銷協作。加大對糧食主產區的支持力度，促進主產區提高糧食綜合生產能力，充分調動主產區地方政府抓糧食生產和農民種糧的積極性，共同維護國家糧食安全。
（十九）健全資源輸出地與輸入地之間利益補償機制。圍繞煤炭、石油、天然氣、水能、風能、太陽能以及其他礦產等重要資源，堅持市場導向和政府調控相結合，加快完善有利于資源集約節約利用和可持續發展的資源價格形成機制，確保資源價格能夠涵蓋開采成本以及生態修復和環境治理等成本。鼓勵資源輸入地通過共建園區、產業合作、飛地經濟等形式支持輸出地發展接續產業和替代產業，加快建立支持資源型地區經濟轉型長效機制。
七、完善基本公共服務均等化機制
（二十）提升基本公共服務保障能力。在基本公共服務領域，深入推進財政事權和支出責任劃分改革，逐步建立起權責清晰、財力協調、標準合理、保障有力的基本公共服務制度體系和保障機制。規范中央與地方共同財政事權事項的支出責任分擔方式，調整完善轉移支付體系，基本公共服務投入向貧困地區、薄弱環節、重點人群傾斜，增強市縣財政特別是縣級財政基本公共服務保障能力。強化省級政府統籌職能，加大對省域范圍內基本公共服務薄弱地區扶持力度，通過完善省以下財政事權和支出責任劃分、規范轉移支付等措施，逐步縮小縣域間、市地間基本公共服務差距。
（二十一）提高基本公共服務統籌層次。完善企業職工基本養老保險基金中央調劑制度，盡快實現養老保險全國統籌。完善基本醫療保險制度，不斷提高基本醫療保險統籌層級。鞏固完善義務教育管理體制，增加中央財政對義務教育轉移支付規模，強化省、市統籌作用，加大對“三區三州”等深度貧困地區和集中連片特困地區支持力度。
（二十二）推動城鄉區域間基本公共服務銜接。加快建立醫療衛生、勞動就業等基本公共服務跨城鄉跨區域流轉銜接制度，研究制定跨省轉移接續具體辦法和配套措施，強化跨區域基本公共服務統籌合作。鼓勵京津冀、長三角、珠三角地區積極探索基本公共服務跨區域流轉銜接具體做法，加快形成可復制可推廣的經驗。
八、創新區域政策調控機制
（二十三）實行差別化的區域政策。充分考慮區域特點，發揮區域比較優勢，提高財政、產業、土地、環保、人才等政策的精準性和有效性，因地制宜培育和激發區域發展動能。堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境的前提下，進一步突出重點區域、行業和污染物，有效防范生態環境風險。加強產業轉移承接過程中的環境監管，防止跨區域污染轉移。對于生態功能重要、生態環境敏感脆弱區域，堅決貫徹保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的政策導向，嚴禁不符合主體功能定位的各類開發活動。相關中央預算內投資和中央財政專項轉移支付繼續向中西部等欠發達地區和東北地區等老工業基地傾斜，研究制定深入推進西部大開發和促進中部地區崛起的政策措施。動態調整西部地區有關產業指導目錄，對西部地區優勢產業和適宜產業發展給予必要的政策傾斜。在用地政策方面，保障跨區域重大基礎設施和民生工程用地需求，對邊境和特殊困難地區實行建設用地計劃指標傾斜。研究制定鼓勵人才到中西部地區、東北地區特別是“三區三州”等深度貧困地區工作的優惠政策，支持地方政府根據發展需要制定吸引國內外人才的區域性政策。
（二十四）建立區域均衡的財政轉移支付制度。根據地區間財力差異狀況，調整完善中央對地方一般性轉移支付辦法，加大均衡性轉移支付力度，在充分考慮地區間支出成本因素、切實增強中西部地區自我發展能力的基礎上，將常住人口人均財政支出差異控制在合理區間。嚴守生態保護紅線，完善主體功能區配套政策，中央財政加大對重點生態功能區轉移支付力度，提供更多優質生態產品。省級政府通過調整收入劃分、加大轉移支付力度，增強省以下政府區域協調發展經費保障能力。
（二十五）建立健全區域政策與其他宏觀調控政策聯動機制。加強區域政策與財政、貨幣、投資等政策的協調配合，優化政策工具組合，推動宏觀調控政策精準落地。財政、貨幣、投資政策要服務于國家重大區域戰略，圍繞區域規劃及區域政策導向，采取完善財政政策、金融依法合規支持、協同制定引導性和約束性產業政策等措施，加大對跨區域交通、水利、生態環境保護、民生等重大工程項目的支持力度。對因客觀原因造成的經濟增速放緩地區給予更有針對性的關心、指導和支持，在風險可控的前提下加大政策支持力度，保持區域經濟運行在合理區間。加強對杠桿率較高地區的動態監測預警，強化地方金融監管合作和風險聯防聯控，更加有效防范和化解系統性區域性金融風險。
九、健全區域發展保障機制
（二十六）規范區域規劃編制管理。加強區域規劃編制前期研究，完善區域規劃編制、審批和實施工作程序，實行區域規劃編制審批計劃管理制度，進一步健全區域規劃實施機制，加強中期評估和后評估，形成科學合理、管理嚴格、指導有力的區域規劃體系。對實施到期的區域規劃，在后評估基礎上，確需延期實施的可通過修訂規劃延期實施，不需延期實施的要及時廢止。根據國家重大戰略和重大布局需要，適時編制實施新的區域規劃。
（二十七）建立區域發展監測評估預警體系。圍繞縮小區域發展差距、區域一體化、資源環境協調等重點領域，建立區域協調發展評價指標體系，科學客觀評價區域發展的協調性，為區域政策制定和調整提供參考。引導社會智庫研究發布區域協調發展指數。加快建立區域發展風險識別和預警預案制度，密切監控突出問題，預先防范和妥善應對區域發展風險。
（二十八）建立健全區域協調發展法律法規體系。研究論證促進區域協調發展的法規制度，明確區域協調發展的內涵、戰略重點和方向，健全區域政策制定、實施、監督、評價機制，明確有關部門在區域協調發展中的職責，明確地方政府在推進區域協調發展中的責任和義務，發揮社會組織、研究機構、企業在促進區域協調發展中的作用。
十、切實加強組織實施
（二十九）加強組織領導。堅持和加強黨對區域協調發展工作的領導，充分發揮中央與地方區域性協調機制作用，強化地方主體責任，廣泛動員全社會力量，共同推動建立更加有效的區域協調發展新機制，為實施區域協調發展戰略提供強有力的保障。中央和國家機關有關部門要按照職能分工，研究具體政策措施，協同推動區域協調發展。各省、自治區、直轄市要制定相應落實方案，完善相關配套政策，確保區域協調發展新機制順暢運行。
（三十）強化協調指導。國家發展改革委要會同有關部門加強對區域協調發展新機制實施情況跟蹤分析和協調指導，研究新情況、總結新經驗、解決新問題，重大問題要及時向黨中央、國務院報告。