2020-07-06
南京市人大常委會6月29日召開新聞發布會，介紹7月1日起施行的《南京市社會信用條例》。在無上位法的情況下慎重探索打磨兩年多，這部法規既設置八大應用場景讓信用務實管用，又保持謙抑防信用濫用、防失信懲戒出格失當，立法探索在全國創下多個“首次”。
政務誠信司法公信納入社會信用
作為國家首批社會信用建設示范城市，南京信用政策制度體系基本形成，聯合獎懲的信用監管機制在行政審批、市場監管、物業管理、交通管理等領域廣泛探索應用。雖有實踐積累，但南京市人大常委會預算工委主任、財經委副主任委員馬巧生表示，除了信用主體信用記錄不夠完善，信用信息共享壁壘需打破外，最突出的問題是社會信用體系建設缺乏法律依據的弊端逐漸顯現，“信用體系建設迫切需要更高層級、更加完善的社會信用立法。”
除了經濟領域守信，這部條例在國內既有立法中，首次將公權機關依法履職納入社會信用概念。南京市人大法制委主任委員姚正陸介紹，條例將社會信用界定為依法履行職責、遵守法定義務、履行約定義務三種狀態。其中，依法履行職責指向公權力領域的政務誠信和司法公信；遵守法定義務強調全社會共同守法，將其擴展為社會信用；履行約定義務特指民商事活動中合同相對方之間的履約踐諾行為，突出經濟領域。
這一界定，為“管用”打下了基礎。記者注意到，這部條例從政府監管服務、市場活動兩方面入手，構建八大場景應用：聯合獎懲措施應用、特定履職事項應用、容缺受理應用、政務服務減證明應用、分類監管應用、市場信用信息一般應用、行業協會商會內部管理應用、電商平臺應用等。
“除要求政府提供精準化監管服務，提升行政效能之外，尤為突出市場信用信息應用。”姚正陸說。這意味著規范了公共信用和市場信用的信息互通和協同應用。對于社會信用主體來說，在涉及公共資源使用、公共項目運作、公共利益保障領域自愿作出社會信用承諾，作為公共信用信息予以記錄，接受社會監督。
防范信用檔案變為公民道德檔案
信用信息面廣量大，要具備可操作性則須有清晰制度指引。條例構建公共信用信息歸集目錄清單、社會信用聯合獎懲清單、社會信用懲戒豁免行為清單。“三項清單制度構建起規則體系，對政府權力形成有力監督和制約，有助于防止信用泛化。”姚正陸表示。
信用泛化并非杞人憂天。有的地區信用建設僅靠文件驅動，有的地方甚至將招商、上訪等行為納入信用評價，懲戒過頭、信用濫用等苗頭已現。為此，南京這部條例定下關聯原則、比例原則、透明原則和責任自負原則四個原則。關聯原則將失信懲戒措施的設定與行政機關的行政管理事項相關聯；比例原則將對失信行為的懲戒與社會信用主體違法違約行為的情節和社會危害程度相適應；透明原則以程序為手段將信用懲戒措施的運用嚴格管控；責任自負原則將失信責任限定于失信主體本人承擔，避免“信用連坐”。“嚴謹界定失信懲戒行為邊界，讓信用治理不出格、不失當。”姚正陸表示。
信用懲戒是手段，引導守信是目的。南京這部條例建立輕微偶發失信行為信用懲戒豁免制度，規定初次發生且情節輕微，沒有造成社會危害后果和較大風險的失信行為免予實施懲戒。“這一規定為全國首次，不僅體現信用立法的謙抑性原則，也是優化營商環境的標志與體現。”姚正陸說，條例明確南京市社會信用行政主管部門負責組織編制信用聯合懲戒豁免行為清單，將不予實施聯合懲戒的主體列入重點關注名單，通過失信警示、提醒指導約談等方式，促進其依法合規開展活動。
南京這部條例反復斟酌，框定“信用分”適用范圍，在國內首次以地方立法的形式明確：自然人信用分不得用于失信懲戒，不得以低信用分為由限制自然人享有基本公共服務和法律規定的權利，避免信用管理泛道德化，防止信用檔案變成公民道德檔案。
把無形信用轉化為有形便利
信用懲戒要取得預想效果，必須精準作用于應受懲戒的對象。比如，以往難以追責到位的組織失信，這部條例創新提出穿透認定方式。
所謂穿透認定，即針對嚴重失信主體是法人、非法人組織的，將失信行為記入對該行為負有責任的法定代表人、實際控制人、主要負責人和其他直接責任人信用檔案，并實施相應的聯合懲戒措施。“這有助于將原本難以追責到位的組織失信落實為個人擔責，規范市場秩序，具有重要現實意義。”姚正陸說。
該懲戒的精準懲戒，守信者也應予以激勵。條例力圖把無形的信用轉化為有形的便利，一方面規定只要無失信信息記錄就默認守信，享受條例列舉的一般普惠性服務管理便利措施；另一方面對具有良好信息記錄的“好市民”，提供交通出行、文旅消費、金融信貸、公共停車場收費、醫療就診等諸多優惠便利，還鼓勵企業事業單位等在南京市民卡中加載相關便利和優惠。“從政府率先釋放公共資源向社會共建延伸，從政府示范和社會參與兩個方面提供更好的激勵措施。”姚正陸說。
設想中的場景應用如何變為讓群眾感受得到的現實？南京市發改委副主任藍軍表示，南京將完善信用管理政策、強化數據融合使用，支持銀行等金融機構與相關官方平臺合作，依法使用公共信息信用信息開發新型信易貸、信易投、信易保等信用服務產品，更好服務中小微企業；對普通群眾則會加快豐富“信用+醫療”“信易批”“信易行”“信易閱”等場景應用內容，鼓勵創新更多“信用+”場景，便利百姓生活。