2020-01-09
北京市人民政府辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的實(shí)施意見
京政辦發(fā)〔2019〕23號(hào)
各區(qū)人民政府，市政府各委、辦、局，各市屬機(jī)構(gòu)：
為深入貫徹落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2018〕115號(hào))精神，推進(jìn)法治政府建設(shè)，規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行，經(jīng)市政府同意，現(xiàn)提出如下實(shí)施意見。
一、指導(dǎo)思想和總體要求
（一）指導(dǎo)思想
以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，按照依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的要求，全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制，維護(hù)法制統(tǒng)一，提高政府公信力。
（二）總體要求
1.明確行政規(guī)范性文件合法性審核的范圍、主體、程序和責(zé)任，建立健全程序完備、權(quán)責(zé)一致、相互銜接、運(yùn)行高效的合法性審核機(jī)制。
2.堅(jiān)持“誰制定、誰負(fù)責(zé)”，明確各級(jí)人民政府及其部門的主要負(fù)責(zé)同志是本單位行政規(guī)范性文件合法性審核工作第一責(zé)任人，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)合法性審核工作的領(lǐng)導(dǎo)。
3.堅(jiān)持應(yīng)審盡審，確保所有行政規(guī)范性文件均納入合法性審核范圍，實(shí)現(xiàn)審核全覆蓋。
4.堅(jiān)持底線思維，嚴(yán)格審核要求，確保行政規(guī)范性文件合法、有效。
二、完善行政規(guī)范性文件合法性審核工作機(jī)制
（三）審核范圍
1.行政規(guī)范性文件是除國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門規(guī)章和地方政府規(guī)章外，由行政機(jī)關(guān)或者經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文。
2.本市行政規(guī)范性文件均納入合法性審核范圍，其可以采取“決定”、“命令”、“公告”、“通告”、“通知”、“意見”等文種。適用于行政機(jī)關(guān)或者其所屬事業(yè)單位內(nèi)部有關(guān)人事、財(cái)務(wù)、外事、保密、表彰獎(jiǎng)懲、辦公制度及程序、機(jī)構(gòu)編制等事項(xiàng)的管理規(guī)范以及會(huì)議紀(jì)要、工作方案、規(guī)劃計(jì)劃、請(qǐng)示報(bào)告、批復(fù)等不屬于行政規(guī)范性文件。
3.市和區(qū)人民政府及其部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處以及法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，可以依照法定權(quán)限制定行政規(guī)范性文件。臨時(shí)性機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)不得制定行政規(guī)范性文件,但法律法規(guī)另有規(guī)定的除外。行政規(guī)范性文件制定主體清單由市、區(qū)人民政府辦公機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)編制，并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。
（四）審核主體
各級(jí)人民政府及其部門制定的行政規(guī)范性文件均應(yīng)當(dāng)經(jīng)本級(jí)政府、本部門的合法性審核工作機(jī)構(gòu)(以下統(tǒng)稱審核機(jī)構(gòu))審核：
1.以市、區(qū)人民政府或者市、區(qū)人民政府辦公機(jī)構(gòu)名義印發(fā)的行政規(guī)范性文件，以及經(jīng)市、區(qū)人民政府批準(zhǔn)以市、區(qū)人民政府部門名義印發(fā)的行政規(guī)范性文件，由同級(jí)政府法制部門進(jìn)行合法性審核。起草單位報(bào)送同級(jí)政府審核機(jī)構(gòu)前，應(yīng)當(dāng)先行經(jīng)本單位審核機(jī)構(gòu)合法性審核。
2.市、區(qū)人民政府部門制定的行政規(guī)范性文件，由本部門審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審核；多個(gè)部門聯(lián)合制定的行政規(guī)范性文件，由牽頭部門審核機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審核。
3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處已明確專門審核機(jī)構(gòu)的，其制定的行政規(guī)范性文件由專門審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審核;尚未明確專門審核機(jī)構(gòu)的,由區(qū)人民政府根據(jù)本區(qū)實(shí)際確定承擔(dān)合法性審核工作的機(jī)構(gòu)。
（五）審核要求
一是報(bào)審材料。提請(qǐng)合法性審核的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定報(bào)送下列材料：
1.送審函、行政規(guī)范性文件送審稿及起草說明。起草說明應(yīng)當(dāng)包括制定背景、行政管理實(shí)踐、集體討論或者領(lǐng)導(dǎo)批示指示情況等內(nèi)容，同時(shí)重點(diǎn)說明有關(guān)創(chuàng)新、細(xì)化完善或者與上位法、上級(jí)政策文件不盡一致的內(nèi)容。
2.制定行政規(guī)范性文件所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策文件。起草單位應(yīng)當(dāng)全文提供相關(guān)依據(jù)，指明具體條款、段落，并與送審稿具體內(nèi)容相對(duì)應(yīng)。審核機(jī)構(gòu)根據(jù)需要可以要求起草單位對(duì)依據(jù)引用情況作出說明。送審稿未標(biāo)注密級(jí)，但制定依據(jù)為涉密文件、內(nèi)部文件的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)送本單位保密機(jī)構(gòu)的保密審查意見。
3.履行征求意見、評(píng)估論證程序的說明材料。
4.起草單位提請(qǐng)市、區(qū)人民政府審核機(jī)構(gòu)審核的行政規(guī)范性文件，除上述報(bào)審材料外，還需報(bào)送本單位審核機(jī)構(gòu)的合法性審核意見；行政規(guī)范性文件內(nèi)容涉及市場主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的，還應(yīng)當(dāng)提交本單位或者相關(guān)公平競爭審查機(jī)構(gòu)的審核意見。
5.由市、區(qū)人民政府部門起草并報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后以部門名義印發(fā)的行政規(guī)范性文件，還需提交前期就發(fā)文形式與市、區(qū)人民政府辦公機(jī)構(gòu)溝通并形成一致意見的說明材料。
6.審核機(jī)構(gòu)要求的其他材料。
審核機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)送審文件是否屬于行政規(guī)范性文件以及送審材料是否完備、規(guī)范等進(jìn)行審核，對(duì)于送審文件不屬于合法性審核范圍的，予以退回；對(duì)于報(bào)審材料不符合要求的，可以退回起草單位補(bǔ)充材料。審核機(jī)構(gòu)在合法性審核過程中需要起草單位補(bǔ)充說明情況、提供依據(jù)材料、協(xié)助安排調(diào)研的，起草單位應(yīng)當(dāng)積極配合，并及時(shí)予以辦理。對(duì)于未如實(shí)提供有關(guān)情況致使合法性審核意見錯(cuò)誤導(dǎo)致嚴(yán)重后果的，由起草單位承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
二是審核內(nèi)容。審核機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行合法性審核職責(zé)，防止重形式、輕內(nèi)容、走過場，嚴(yán)格審核以下內(nèi)容：
1.制定主體是否適格；
2.是否超越制定機(jī)關(guān)法定職權(quán)；
3.是否符合憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章和政策文件；
4.是否違法設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)等事項(xiàng)；
5.是否存在沒有法律、法規(guī)依據(jù)作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的情形；
6.是否存在沒有法律、法規(guī)依據(jù)作出增加本單位權(quán)力或者縮減本單位法定職責(zé)的情形；
7.是否違反行政規(guī)范性文件制定程序。
三是審核時(shí)限。合法性審核時(shí)間一般不少于5個(gè)工作日，最長不超過15個(gè)工作日，但為預(yù)防、應(yīng)對(duì)和處置突發(fā)事件，執(zhí)行上級(jí)機(jī)關(guān)的緊急命令、決定或者市政府有特殊要求需要立即制定行政規(guī)范性文件等情形除外。起草單位補(bǔ)充說明情況或者提供材料等時(shí)間不計(jì)入合法性審核時(shí)限。
四是審核意見。審核機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提出書面合法性審核意見。起草單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)合法性審核意見對(duì)行政規(guī)范性文件作必要的修改或者補(bǔ)充。對(duì)合法性審核意見，起草單位與審核機(jī)構(gòu)存在重大分歧，經(jīng)協(xié)調(diào)仍未能達(dá)成一致的，起草單位應(yīng)當(dāng)在提請(qǐng)集體審議時(shí)詳細(xì)說明情況、理由和依據(jù)。
（六）審核方式
1.審核機(jī)構(gòu)可以根據(jù)工作需要采用多種方式進(jìn)行合法性審核，提高審核質(zhì)量和效率。對(duì)于重大復(fù)雜的行政規(guī)范性文件，經(jīng)起草單位邀請(qǐng)，審核機(jī)構(gòu)可提前參與，了解掌握相關(guān)情況；對(duì)影響面廣、社會(huì)關(guān)注度高、牽涉疑難法律問題的行政規(guī)范性文件，可以采取座談會(huì)、論證會(huì)等方式聽取有關(guān)方面意見，但時(shí)間不計(jì)入合法性審核時(shí)限。
2.審核機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮外聘政府法律顧問作用，建立健全外聘政府法律顧問協(xié)助合法性審核機(jī)制。審核機(jī)構(gòu)對(duì)外聘政府法律顧問出具的法律意見，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究，在綜合分析的基礎(chǔ)上，形成正式合法性審核意見，不能直接以外聘政府法律顧問的意見作為審核機(jī)構(gòu)的合法性審核意見。
（七）審核責(zé)任
1.各級(jí)人民政府及其部門要充分發(fā)揮合法性審核機(jī)制對(duì)行政規(guī)范性文件合法、有效的把關(guān)作用，不能以征求意見、會(huì)簽、參加審議等方式代替合法性審核。未經(jīng)合法性審核或者經(jīng)審核不合法的行政規(guī)范性文件，不得提交集體審議，各級(jí)人民政府及其部門的辦公機(jī)構(gòu)不得安排會(huì)議審議。已經(jīng)集體審議通過的行政規(guī)范性文件草案，審核機(jī)構(gòu)不再進(jìn)行合法性審核。集體審議未通過，需要進(jìn)行重大修改的行政規(guī)范性文件草案，應(yīng)當(dāng)由起草單位在修改后重新履行合法性審核程序。
2.審核機(jī)構(gòu)未嚴(yán)格履行合法性審核職責(zé)導(dǎo)致行政規(guī)范性文件違法，造成嚴(yán)重后果的，依法依紀(jì)追究有關(guān)責(zé)任人員責(zé)任；未經(jīng)合法性審核或者不采納合法性審核意見導(dǎo)致行政規(guī)范性文件違法，造成嚴(yán)重后果的，依法依紀(jì)追究有關(guān)責(zé)任人員責(zé)任。
（八）審核管理信息平臺(tái)
行政規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)和審核機(jī)構(gòu)要積極探索利用信息化手段，推進(jìn)行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制建設(shè)，充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)和資源，完善合法性審核管理信息平臺(tái)，統(tǒng)一格式、文本等各項(xiàng)管理要求，建立合法性審核臺(tái)賬，加強(qiáng)對(duì)合法性審核數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，切實(shí)提高合法性審核實(shí)效。
三、落實(shí)行政規(guī)范性文件審核保障措施
（九）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)
各地區(qū)、各部門要充分認(rèn)識(shí)全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的重要意義，主要負(fù)責(zé)同志作為確保本地區(qū)、本部門行政規(guī)范性文件合法、有效的第一責(zé)任人，要認(rèn)真落實(shí)合法性審核責(zé)任，每年定期聽取合法性審核工作情況匯報(bào)，及時(shí)研究解決工作中的重要問題。要結(jié)合自身實(shí)際，按照合法性審核要求，研究制定本地區(qū)、本部門具體落實(shí)措施，進(jìn)一步完善工作制度，確保各項(xiàng)工作落實(shí)到位。要深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院以及市委、市政府關(guān)于精簡會(huì)議、文件的有關(guān)要求，加強(qiáng)對(duì)行政規(guī)范性文件制定工作的統(tǒng)籌,從嚴(yán)控制發(fā)文數(shù)量。
（十）明確審核機(jī)構(gòu)和人員
各地區(qū)、各部門要高度重視行政規(guī)范性文件合法性審核能力建設(shè)，明確專門機(jī)構(gòu)或者相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)合法性審核工作，將政治強(qiáng)、業(yè)務(wù)精、素質(zhì)高的人員配備到合法性審核工作崗位，確保合法性審核工作力量與工作任務(wù)相適應(yīng)。要加強(qiáng)合法性審核人員正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，將合法性審核工作崗位作為培養(yǎng)、鍛煉、考察干部的重要平臺(tái)，建立健全定期培訓(xùn)和工作交流制度，全面提升合法性審核人員的綜合素質(zhì)和能力。
（十一）強(qiáng)化指導(dǎo)監(jiān)督
市、區(qū)人民政府要將行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制建設(shè)以及合法性審核工作納入依法行政考核，建立情況通報(bào)制度，對(duì)工作扎實(shí)、成效顯著的予以表揚(yáng)，對(duì)工作開展不力的及時(shí)督促整改，對(duì)工作中出現(xiàn)問題造成不良后果的依法依紀(jì)問責(zé)。市、區(qū)人民政府對(duì)所屬部門、上級(jí)人民政府對(duì)下級(jí)人民政府要加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正。審核機(jī)構(gòu)要建立健全統(tǒng)計(jì)分析、規(guī)范指導(dǎo)、溝通銜接、問題通報(bào)等機(jī)制，加強(qiáng)共性問題研究，定期向制定機(jī)關(guān)通報(bào)本地區(qū)、本部門合法性審核工作情況和存在的問題，切實(shí)提高行政規(guī)范性文件質(zhì)量。
市政府法制部門負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌推進(jìn)、督促指導(dǎo)本實(shí)施意見貫徹落實(shí)工作。要及時(shí)跟蹤了解落實(shí)情況，督促檢查指導(dǎo)本市行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制建設(shè)，總結(jié)交流推廣工作經(jīng)驗(yàn)，研究協(xié)調(diào)解決共性問題。
法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織應(yīng)當(dāng)按照以上規(guī)定執(zhí)行。
制定行政規(guī)范性文件屬于重大行政決策事項(xiàng)的，按照《重大行政決策程序暫行條例》(國務(wù)院令第713號(hào))的相關(guān)程序執(zhí)行。
本實(shí)施意見自印發(fā)之日起實(shí)施，《北京市人民政府辦公廳關(guān)于健全市政府重大行政決策和行政規(guī)范性文件合法性審查工作機(jī)制的通知》(京政辦發(fā)〔2011〕73號(hào))同時(shí)廢止。
北京市人民政府辦公廳
2019年12月31日