2019-08-07
住房和城鄉建設部等部門關于加快推進
房屋建筑和市政基礎設施工程實行工程擔保制度的指導意見
建市〔2019〕68號
各省、自治區住房和城鄉建設廳、發展改革委、財政廳、人力資源社會保障廳，直轄市住房和城鄉建設（管）委、發展改革委、財政局、人力資源社會保障局，計劃單列市發展改革委，新疆生產建設兵團住房和城鄉建設局、發展改革委、財政局、人力資源社會保障局，中國人民銀行上海總部，各分行、營業管理部，省會（首府）城市中心支行，副省級城市中心支行，各銀保監局：
工程擔保是轉移、分擔、防范和化解工程風險的重要措施，是市場信用體系的主要支撐，是保障工程質量安全的有效手段。當前建筑市場存在著工程防風險能力不強，履約糾紛頻發，工程欠款、欠薪屢禁不止等問題，亟需通過完善工程擔保應用機制加以解決。為貫徹落實《國務院辦公廳關于清理規范工程建設領域保證金的通知》（國辦發〔2016〕49號）、《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發〔2017〕19號）、《國務院辦公廳關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》（國辦發〔2019〕11號），進一步優化營商環境，強化事中事后監管，保障工程建設各方主體合法權益，現就加快推進房屋建筑和市政基礎設施工程實行工程擔保制度提出如下意見。
一、總體要求
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，落實黨中央、國務院關于防范應對各類風險、優化營商環境、減輕企業負擔的工作部署，通過加快推進實施工程擔保制度，推進建筑業供給側結構性改革，激發市場主體活力，創新建筑市場監管方式，適應建筑業“走出去”發展需求。
二、工作目標
加快推行投標擔保、履約擔保、工程質量保證擔保和農民工工資支付擔保。支持銀行業金融機構、工程擔保公司、保險機構作為工程擔保保證人開展工程擔保業務。到2020年，各類保證金的保函替代率明顯提升；工程擔保保證人的風險識別、風險控制能力顯著增強；銀行信用額度約束力、建設單位及建筑業企業履約能力全面提升。
三、分類實施工程擔保制度
（一）推行工程保函替代保證金。加快推行銀行保函制度，在有條件的地區推行工程擔保公司保函和工程保證保險。嚴格落實國務院清理規范工程建設領域保證金的工作要求，對于投標保證金、履約保證金、工程質量保證金、農民工工資保證金，建筑業企業可以保函的方式繳納。嚴禁任何單位和部門將現金保證金挪作他用，保證金到期應當及時予以退還。
（二）大力推行投標擔保。對于投標人在投標有效期內撤銷投標文件、中標后在規定期限內不簽訂合同或未在規定的期限內提交履約擔保等行為，鼓勵將其納入投標保函的保證范圍進行索賠。招標人到期不按規定退還投標保證金及銀行同期存款利息或投標保函的，應作為不良行為記入信用記錄。
（三）著力推行履約擔保。招標文件要求中標人提交履約擔保的，中標人應當按照招標文件的要求提交。招標人要求中標人提供履約擔保的，應當同時向中標人提供工程款支付擔保。建設單位和建筑業企業應當加強工程風險防控能力建設。工程擔保保證人應當不斷提高專業化承保能力，增強風險識別能力，認真開展保中、保后管理，及時做好預警預案，并在違約發生后按保函約定及時代為履行或承擔損失賠付責任。
（四）強化工程質量保證銀行保函應用。以銀行保函替代工程質量保證金的，銀行保函金額不得超過工程價款結算總額的3%。在工程項目竣工前，已經繳納履約保證金的，建設單位不得同時預留工程質量保證金。建設單位到期未退還保證金的，應作為不良行為記入信用記錄。
（五）推進農民工工資支付擔保應用。農民工工資支付保函全部采用具有見索即付性質的獨立保函，并實行差別化管理。對被納入拖欠農民工工資“黑名單”的施工企業，實施失信聯合懲戒。工程擔保保證人應不斷提升專業能力，提前預控農民工工資支付風險。各地住房和城鄉建設主管部門要會同人力資源社會保障部門加快應用建筑工人實名制平臺，加強對農民工合法權益保障力度，推進建筑工人產業化進程。
四、促進工程擔保市場健康發展
（六）加強風險控制能力建設。支持工程擔保保證人與全過程工程咨詢、工程監理單位開展深度合作，創新工程監管和化解工程風險模式。工程擔保保證人的工作人員應當具有第三方風險控制能力和工程領域的專業技術能力。
（七）創新監督管理方式。修訂保函示范文本，修改完善工程招標文件和合同示范文本，推進工程擔保應用；積極發展電子保函，鼓勵以工程再擔保體系增強對擔保機構的信用管理，推進“互聯網+”工程擔保市場監管。
（八）完善風險防控機制。推進工程擔保保證人不斷完善內控管理制度，積極開展風險管理服務，有效防范和控制風險。保證人應不斷規范工程擔保行為，加強風險防控機制建設，發展保后風險跟蹤和風險預警服務能力，增強處理合同糾紛、認定賠付責任等能力。全面提升工程擔保保證人風險評估、風險防控能力，切實發揮工程擔保作用。鼓勵工程擔保保證人遵守相關監管要求，積極為民營、中小建筑業企業開展保函業務。
（九）加強建筑市場監管。建設單位在辦理施工許可時，應當有滿足施工需要的資金安排。政府投資項目所需資金應當按照國家有關規定確保落實到位，不得由施工單位墊資建設。對于未履行工程款支付責任的建設單位，將其不良行為記入信用記錄。
（十）加大信息公開力度。加大建筑市場信息公開力度，全面公開企業資質、人員資格、工程業績、信用信息以及工程擔保相關信息，方便與保函相關的人員及機構查詢。
（十一）推進信用體系建設。引導各方市場主體樹立信用意識，加強內部信用管理，不斷提高履約能力，積累企業信用。積極探索建筑市場信用評價結果直接應用于工程擔保的辦法，為信用狀況良好的企業提供便利，降低擔保費用、簡化擔保程序；對惡意索賠等嚴重失信企業納入建筑市場主體“黑名單”管理，實施聯合懲戒，構建“一處失信、處處受制”的市場環境。
五、加強統籌推進
（十二）加強組織領導。各地有關部門要高度重視工程擔保工作，依據職責明確分工，明晰工作目標，健全工作機制，完善配套政策，落實工作責任。加大對工程擔保保證人的動態監管，不斷提升保證人專業能力，防范化解工程風險。
（十三）做好宣傳引導。各地有關部門要通過多種形式積極做好工程擔保的宣傳工作，加強輿論引導，促進建筑市場主體對工程擔保的了解和應用，切實發揮工程擔保防范和化解工程風險的作用。
中華人民共和國住房和城鄉建設部
中華人民共和國國家發展和改革委員會
中華人民共和國財政部
中華人民共和國人力資源和社會保障部
中國人民銀行
中國銀行保險監督管理委員會
2019年6月20日
（此件主動公開）