2019-05-16
2016年7月29日，《上海市環(huán)境保護條例》（以下簡稱《條例》）經(jīng)上海市十四屆人大常委會第三十一次會議表決通過，將于2016年10月1日起施行。為更好地理解和貫徹實施《條例》，現(xiàn)就其主要內(nèi)容作如下解讀：
一、關于修法的必要性
隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，上海市所面臨的生態(tài)環(huán)境問題更為復雜，原《條例》已經(jīng)表現(xiàn)出以下幾方面的不適應性：
一是不適應國家層面環(huán)境保護法律制度。新《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》在立法理念、監(jiān)管方式等方面都作了重大突破，在責任追究上一改環(huán)保領域手段過軟的弊病，針對違法排污者創(chuàng)設了按日計罰等硬措施。原《條例》的部分內(nèi)容與新《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》的規(guī)定不盡一致，相關制度措施也已不能滿足新時期生態(tài)文明建設的需要。
二是不適應新時期環(huán)境治理工作。近年來，國家環(huán)境治理力度不斷加大，大氣、水、土壤行動計劃相繼出臺，同時，國家對各省市明確下達了環(huán)境目標，要完成這些目標，任務還很艱巨，需要采取更加切實有效的措施推進。
三是不適應環(huán)境治理體制機制的創(chuàng)新。今年國家層面由環(huán)保部牽頭的環(huán)境保護改革方案有20項。同時，國家鼓勵有條件的地方按照中央關于生態(tài)文明體制改革的總體布局，先行先試。上海市正在進一步深化環(huán)評審批改革，探索排污許可“一證式”管理，鼓勵環(huán)境污染第三方治理、推進環(huán)境監(jiān)測社會化等改革創(chuàng)新工作。隨著依法行政的推進，改革要于法有據(jù)，這些改革創(chuàng)新需要通過修訂《條例》予以法制化。
四是不適應“四個中心”和科技創(chuàng)新中心建設。上海市“十三五”規(guī)劃綱要提出，到2020年要形成具有全球影響力的科創(chuàng)中心基本框架，基本建成“四個中心”。距離目標節(jié)點不足五年，迫切需要通過修訂《條例》，推動產(chǎn)業(yè)結構調整，淘汰落后產(chǎn)能，促進綠色發(fā)展，進而將生產(chǎn)要素向“四個中心”和科創(chuàng)中心建設集中。
二、關于修法的基本原則
《條例》的修改貫徹了“廣泛參與、綠色發(fā)展、全面監(jiān)督、嚴格執(zhí)法”的基本原則。
一是“廣泛參與”，推動社會各方力量參與環(huán)境保護，營造社會共治的格局；
二是“綠色發(fā)展”，突出源頭防治，從改變生產(chǎn)和生活方式推進生態(tài)環(huán)境保護；
三是“全面監(jiān)督”，督企與督政并重，在強化企業(yè)防治污染的主體責任的同時，督促相關政府部門積極履職，解決突出環(huán)境問題，保護群眾環(huán)境權益；
四是“嚴格執(zhí)法”，實行最嚴格的環(huán)境保護制度，實現(xiàn)源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲。
三、《條例》的主要內(nèi)容
（一）關于推進全社會共同治理
《條例》按照“更好發(fā)揮政府的主導和監(jiān)管作用，社會組織和公眾的參與和監(jiān)督作用”的指導思想，明確了不同主體的責任：對于政府，重點強調各級政府對所轄行政區(qū)域的環(huán)境質量負責，將環(huán)境保護履職情況作為對政府和領導人督察和考核的重要內(nèi)容，并實行領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度。對于企業(yè)，重點強化其主體責任，除了依法履行污染防治義務外，還需要公開污染物排放和防治信息，推動實施清潔生產(chǎn)和綠色改造等。對于社會公眾，重點引導公眾綠色出行，注意節(jié)約資源，積極參加環(huán)保志愿者活動。通過完善公益訴訟制度，為公眾參與環(huán)境保護提供多元化渠道。
（二）關于推進源頭治理
未來，上海市通過末端治理的難度越來越大，減排空間也更加有限。同時，能源結構以煤為主、產(chǎn)業(yè)結構偏重、污染排放過于集中等結構性問題尚未根本解決。因此，除繼續(xù)加大污染治理力度外，必須大力推進源頭治理。為此，《條例》第二章、第三章分別從規(guī)劃管理和綠色發(fā)展不同的角度加強環(huán)境保護的源頭治理工作，其中重點規(guī)定了生態(tài)保護紅線制度、產(chǎn)業(yè)結構調整措施和促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。
第一，細化生態(tài)保護紅線制度。該制度是近年來國家重點開展的一項國土空間管控及生態(tài)環(huán)境保護的重大戰(zhàn)略，為提高可操作性，《條例》從兩方面予以細化：
一是確定生態(tài)紅線保護具體范圍，明確將飲用水水源保護區(qū)、自然保護區(qū)和重要的灘涂濕地等區(qū)域納入生態(tài)保護紅線范圍，實施嚴格保護。
二是實現(xiàn)生態(tài)保護紅線制度與城市規(guī)劃之間的銜接，明確分類分級管控和嚴格保護的要求。
第二，明確產(chǎn)業(yè)結構調整措施。
《條例》明確市發(fā)展改革、經(jīng)濟信息化等部門應當優(yōu)化城市空間布局和產(chǎn)業(yè)結構，全面推行清潔生產(chǎn)；將高污染、高能耗產(chǎn)業(yè)納入淘汰類、限制類產(chǎn)業(yè)目錄。針對環(huán)境污染嚴重、環(huán)境違法情況突出的地區(qū)，明確區(qū)政府應當采取產(chǎn)業(yè)結構調整、區(qū)域生態(tài)整治等方式實施綜合治理。
第三，積極促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。
一是鼓勵企業(yè)建立綠色供應鏈，對產(chǎn)品設計、物料采購、制造、銷售、物流、回收和再利用等各個環(huán)節(jié)實施綠色改造。
二是推行綠色辦公，控制一次性用品的使用。
三是鼓勵環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推行綠色建筑、綠色交通和加強物資循環(huán)利用等措施。
（三）關于創(chuàng)新市場化環(huán)境治理機制
環(huán)境保護任務日益復雜多樣，政府監(jiān)管、企業(yè)治理都有必要借助市場化機制，在降低監(jiān)管成本和企業(yè)運營成本的同時，實現(xiàn)治理目標。為此，《條例》創(chuàng)新設立了以下四項治理機制：
一是污染防治協(xié)議制度。創(chuàng)制了環(huán)保部門與排污單位簽訂污染防治協(xié)議的制度，改變傳統(tǒng)的管理模式，從政府跟企業(yè)之間的對抗走向合作，加快推進環(huán)保重點工作。
二是環(huán)境污染第三方治理制度。排污單位可以委托專業(yè)化的第三方機構實施污染治理。委托第三方機構實施的，排污單位仍然需要承擔污染治理的主體責任。
三是排污權交易制度。排污單位可通過排污權交易取得重點污染物排放總量指標。
四是環(huán)境污染責任保險制度。探索建立環(huán)境污染責任保險制度，通過市場手段強化對重污染行業(yè)的監(jiān)管，同時，把環(huán)境風險責任社會化。
（四）關于環(huán)境管理制度的優(yōu)化和改革
近兩年，環(huán)保部門積極探索環(huán)境管理制度改革創(chuàng)新。改革前，環(huán)境管理包括環(huán)境影響評價、建設項目“三同時”、項目試生產(chǎn)、竣工驗收、總量控制、排污許可、排污申報等制度。改革后，取消建設項目試生產(chǎn)，主要是前段的環(huán)評制度和后端的排污許可證制度，竣工驗收、排污申報納入許可證管理。《條例》將改革的內(nèi)容用法規(guī)加以固化，具體規(guī)定如下：
第一，完善環(huán)境影響評價制度。該制度實施以來，發(fā)揮了重要的源頭防控作用。為進一步完善環(huán)評制度，《條例》主要從四個方面進行制度改革：
一是抓源頭，強化規(guī)劃環(huán)評。未依法進行環(huán)境影響評價的開發(fā)利用規(guī)劃，審批部門不予審批。
二是抓重點，實施分類管理。明確環(huán)評文件實行審批和備案兩種方式。
三是提效率，規(guī)范程序。一方面規(guī)定，技術審和行政審分離，技術評估的時間最長不超過三十天，不計入審批期限。另一方面規(guī)定，已經(jīng)完成環(huán)境影響評價的規(guī)劃中包含的建設項目，其環(huán)境影響評價工作應當依照有關規(guī)定予以簡化。
四是抓公開，全面接受公眾監(jiān)督。明確了環(huán)評報批前、審批階段和建設階段三個環(huán)節(jié)的信息公開要求。
第二，細化總量控制制度。
一是明確“批項目，核總量”。新建、改建、擴建排放重點污染物的建設項目，排污單位應當在環(huán)評階段通過申請或者排污權交易取得排放總量指標。
二是對現(xiàn)有排污單位的排放總量指標，由環(huán)保部門按照公平合理、鼓勵先進和兼顧歷史排放情況等原則，綜合考慮行業(yè)平均排放水平以及排污單位的減少污染物排放措施等因素確定。
三是建立獎懲制度。通過在財政、稅收、價格、政府采購等方面采取措施鼓勵和支持減少污染物排放；對污染物排放超過總量限值的，則可責令其停產(chǎn)整治。
第三，強化排污許可證制度。《條例》將許可證制度作為環(huán)境管理的核心制度，
一是明確核發(fā)范圍，要逐步涵蓋所有固定污染源單位。
二是實施動態(tài)管理，當污染物排放標準、總量控制要求等發(fā)生變化的，環(huán)保部門可依法變更排污許可證上的載明事項。
三是銜接事后監(jiān)管，將許可證規(guī)定的內(nèi)容作為執(zhí)法、收費的管理依據(jù)。
（五）關于完善大氣污染防治措施
2014年上海市頒布了《上海市大氣污染防治條例》。隨著大氣污染治理工作的不斷深入，上海市又探索了不少污染防治新措施，此次主要固化了四方面措施：
一是完善污染天氣應急措施。出現(xiàn)污染天氣或者預報出現(xiàn)重污染天氣以及根據(jù)國家要求保障重大活動的，相關部門應當采取暫停或者限制排污單位生產(chǎn)、限制高污染機動車行駛等應急措施。
二是加強高污染機動車管理。對高污染機動車實施區(qū)域限行措施的同時，要求托運單位不得委托使用高污染機動車運輸?shù)膯挝换蛘邆€人從事運輸活動。
三是加大船舶大氣污染防治力度。船舶進入國家確定的排放控制區(qū)時，應當使用符合要求的燃油；具備岸電使用條件的，應當使用岸電。
四是強化揚塵管理。有關部門應當制定上海市揚塵排放控制標準，并要求相關單位嚴格遵守該標準。
（六）關于創(chuàng)設土壤污染防治措施
近年來，土壤污染問題日益受到社會關注，但相關法律、法規(guī)僅作了原則性規(guī)范，缺乏可操作性。針對上海市土壤污染實際情況，《條例》創(chuàng)設了以下規(guī)定：
一是建立政府調查與企業(yè)監(jiān)測相結合的土壤污染監(jiān)控評估機制。首先，環(huán)保等部門應當定期開展土壤環(huán)境質量調查、污染源排查工作。其次，排污單位應當定期對土壤和地下水進行監(jiān)測，并將監(jiān)測結果向環(huán)保部門報告。最后，經(jīng)營性用地和工業(yè)用地出讓、轉讓、租賃、收回前應當進行土壤和地下水的環(huán)境質量評估。
二是強化土壤污染的防范和修復責任。發(fā)現(xiàn)存在環(huán)境風險的，土地使用者應當制定風險防控方案，并采取防范措施；污染發(fā)生后，排污單位或者個人應當承擔修復責任；生產(chǎn)、銷售、貯存液體化學品或者油類的企業(yè)還應當進行防滲處理。對于農(nóng)用地，實施分類管理，保障農(nóng)產(chǎn)品質量安全。
三是嚴格規(guī)范土地轉性過程中的污染控制。污染場地用于敏感性建設項目的，應當按照相關規(guī)定予以修復后，方能投入使用；非農(nóng)用地轉變?yōu)檗r(nóng)業(yè)用地的，要求開展土壤和地下水環(huán)境質量評估，嚴把環(huán)境質量標準關。
（七）關于完善水污染防治措施
2009年上海市頒布了《上海市飲用水水源保護條例》，對保障飲用水安全起到了很好的作用。2015年國務院發(fā)布了水行動計劃，對水污染防治提出了更為全面和嚴格的要求。為貫徹落實“水十條”的相關要求，《條例》作了以下規(guī)定：
一是對接“水十條”，要求列入限制類產(chǎn)業(yè)目錄的排污單位，按照環(huán)保部門和經(jīng)濟信息化部門的要求，實施清潔化改造。
二是強化水源地保護，保障飲用水安全，規(guī)定太浦河飲用水源保護區(qū)水域禁運危險化學品。
三是防范污水外運偷排偷倒風險，禁止生產(chǎn)性污水外運處理。
（八）關于完善固體廢物污染防治措施
目前，上海市的固體廢物處置能力不足，固體廢物的管理應當體現(xiàn)減量化、無害化、資源化再利用的原則。《條例》鼓勵對固體廢物進行資源化再利用，不能資源化再利用的固體廢物應當進行無害化處置。為了促進危險廢物資源化再利用的同時，確保安全，《條例》還從以下兩方面做出特別規(guī)定：
一是定標準，即危險廢物再利用標準應當符合質量技術監(jiān)督部門的管理規(guī)定。
二是嚴論證，即產(chǎn)生單位應當在資源化再利用前組織技術論證，并將技術論證報告、再利用方案、去向等內(nèi)容向環(huán)保部門備案。此外，為了緩解上海市危險廢物處置能力不足的現(xiàn)狀，條例規(guī)定產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理機構可以提供收集貯存危險廢物服務，但需要按照規(guī)定辦理相關手續(xù)。
（九）關于完善環(huán)境信息公開制度
環(huán)境信息公開是保障公眾環(huán)境知情權的基本手段和公眾監(jiān)督機制的重要內(nèi)容。為此，《條例》規(guī)定對政府和企業(yè)分別提出了信息公開規(guī)定的要求。
一是對政府的要求，要求環(huán)保等部門依法公開環(huán)境質量、環(huán)境監(jiān)測、許可、處罰以及排污費的征收和使用情況等信息。企業(yè)環(huán)境信用信息也通過政府網(wǎng)站向社會公開，同時納入上海市公共信用信息服務平臺。
二是對企業(yè)的要求，《條例》擴大了《環(huán)境保護法》規(guī)定需要公開環(huán)境信息的企業(yè)范圍，并明確要求在上海市環(huán)境信息公開平臺上發(fā)布信息。另外，對石油、化工、鋼鐵、涉重金屬排放企業(yè)還要求通過特定形式定期向公眾介紹污染防治情況，介紹公眾監(jiān)督。
（十）關于落實最嚴格法律責任
針對當前生態(tài)環(huán)境嚴峻形勢，按照推進生態(tài)文明建設的要求，條例根據(jù)《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》等上位法規(guī)定，新增了可實施按日計罰和雙罰制的事項，并參照《大氣污染防治法》的規(guī)定，大幅提高罰款上限至一百萬元，將最嚴格的法律責任從大氣污染防治領域擴大至所有環(huán)境保護領域。同時，條例還對違反土壤和地下水污染防治、違反危險廢物污染防治等創(chuàng)設事項設定了罰則，較好地克服了環(huán)保領域“違法成本低、守法成本高”的弊端。