2020-11-19
當前，我國正在快速步入老齡化社會，已成為世界上老年人口最多的國家。截至2019年年底，65周歲及以上人口已達1.76億。養老機構的服務質量直接關系到入住老年人的切身利益，如何推動養老機構的養老服務高質量發展，讓老人更放心、更安心、更稱心，成為了熱會各界的關注熱點。
目前，我國養老服務水平較低，存在養老機構收費標準和服務質量參差不齊等現象，通過養老服務行業信用體系構建推進養老服務行業更好更快發展，顯得尤為緊迫和重要。
開展養老機構等級評定，是貫徹落實習近平總書記有關提高養老院服務質量重要講話精神以及國家有關養老服務決策部署的重要舉措。2019年4月，國務院辦公廳發布《關于推進養老服務發展的意見》，要求加快推進養老服務領域社會信用體系建設。2019年12月，民政部印發發《關于加快建立全國統一養老機構等級評定體系的指導意見》，要求“加快構建養老機構自愿參與、評定程序規范、標準尺度一致、評定結果互認的全國統一養老機構等級評定體系”。2020年4月，民政部社會福利中心、全國社會福利服務標準化技術委員會聯合發布《<養老機構等級劃分與評定>國家標準實施指南》(試行)，供地方開展養老機構等級評定工作時參考使用。2020年5月，民政部辦公廳下發通知，確定14個省市開展養老機構等級評定先行先試。在各地的積極實踐之下，將大大方便老年人選擇頤養天年之所，促進養老服務品質提升。
北京：建設養老服務業誠信體系 提升養老服務質量和效益
2018年，北京市先后印發了《關于推進養老服務業誠信體系建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）和《北京市養老服務機構信用信息管理使用辦法》（以下簡稱《使用辦法》），旨在加快推進北京市養老服務業誠信體系建設，提升養老服務質量和效益，整頓和規范市場秩序，促進養老服務市場健康發展。
《指導意見》明確，開展養老服務業誠信體系建設的六項主要任務，包括推進養老服務業公共信用信息歸集和共享，推進信用信息和信用產品應用，構建守信激勵和失信懲戒機制，建立誠信協同監管機制，開展誠信建設試點示范，加強誠信道德教育和宣傳引導。
今年6月，北京市民政局公布首批2019年度北京市養老服務機構失信名單。按照《使用辦法》等文件要求，北京市民政局從政府監管、行業評價、媒體評價、市場反饋四個方面，對全市養老服務機構誠信基本情況、一般失信行為、嚴重失信行為和嚴重違法違規情況等進行歸集、核實，進一步提高養老服務機構法人和負責人對養老服務機構信用信息記錄狀況的重視程度和失信預警能力，促進養老服務機構依法依規誠信經營。
根據《北京市養老服務機構信用信息管理使用辦法》《北京市養老機構運營補貼管理辦法》，納入嚴重失信A類黑名單的機構將取消運營補貼獲取資格和承接政府購買服務資格；后續提交相應整改材料，經審定核實通過后，且連續兩年無基本失信信息記錄的，可解除信用黑名單；此次納入一般失信名單的養老服務機構將取消2020年度養老機構每月每床50元的信用狀況維度補貼。
天津：推動養老機構 信用監管執法聯動
為加強天津市養老機構備案管理和事中事后監管工作，消除安全風險隱患，不斷提升養老服務水平，天津市民政局近期圍繞《關于進一步加強養老機構監管工作的通知（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），向社會公開征求意見。
《征求意見稿》明確，各區民政局要牽頭建立養老機構風險分級管控機制，形成統一的養老服務質量、安全和費用風險監測評估網絡，對投訴舉報多、安全隱患大、有失信行為和嚴重違法違規記錄的養老機構，由相關部門增加抽查頻次，加大查處力度。
在完善養老機構綜合監管體系方面，《征求意見稿》要求，建立區域性養老機構綜合監管制度。各區民政局要在具體舉措上爭取上下銜接、左右呼應，共同推動養老機構信用監管、跨區域、跨部門、跨層級執法聯動，完善養老機構服務糾紛預防和處置機制，推動建立養老機構事中、事后綜合監管制度。同時，加強結果運用，提升綜合監管效果。各區民政局要依據民政部《養老服務市場失信聯合懲戒對象名單管理辦法（試行）》，構建信用聯合獎懲聯動機制，將嚴重違法失信的養老服務機構和從業人員列入聯合懲戒對象名單，實施信用約束、聯合懲戒等措施。要建立健全綜合監管結果與養老服務機構等級評審、政府補助、優惠政策等掛鉤的機制，確保綜合監管效果。
上海：根據養老機構服務質量指標分類監管
上海首創了上海市養老機構服務質量日常監測指標體系，并于今年1月公布養老機構服務質量首次日常監測結果。被監測的572家養老機構(正在進行大修改造的或執業未滿一年的，未作監測)中，123家獲評“優秀”，223家獲評“良好”，202家獲評“一般”，24家獲評“較差”；上海的養老機構平均得分72.8分，總體處于“良好”。為落實獎懲，上海市民政部門已計劃將養老機構服務質量日常監測結果與政府運營補貼、信用分級等掛鉤。對“較差”的養老機構，督促整治，并啟動行政檢查。目前，上海的“養老機構服務質量日常監測”涵蓋服務提供、服務保障、服務安全三大參數共90項指標。每年，上海從90項指標中抽取與入住老年人服務密切相關的項目進行監測。上海市民政局委托第三方上海市質量技術咨詢事務所(上海市客戶滿意度評價中心)對監測工作進行全程跟蹤檢查。
正在征求意見的《上海市養老服務條例（草案）》提出，民政部門應當建立養老服務機構信用檔案，記錄其設立與備案、日常監督檢查、違法行為查處、等級評定結果等信息，并依法向市公共信用信息服務平臺歸集。民政部門應當建立信用分級制度，確定養老服務機構信用等級，采取差異化監管措施。對嚴重失信的養老服務機構，由相關部門依法實施聯合懲戒。
江蘇：加快養老服務領域 信用體系建設
今年7月，江蘇省民政廳印發《江蘇省養老服務市場失信聯合懲戒對象名單管理實施辦法（試行）》，明確全省將推行養老服務市場“黑名單”制度，以規范市場秩序，加快養老服務領域信用體系建設，推動全省養老服務高質量發展。
根據規定，養老服務市場主體具有以下9種情形之一，將被有關部門依法依規懲處：超出章程規定的宗旨和業務范圍進行活動，侵害老年人合法權益的；因違法違規養老服務行為侵害老年人合法權益的；以非法集資或者欺騙手段銷售“保健”產品等方式詐騙老年人財物的；存在重大安全隱患，無故拖延，逾期不改的；對發生的安全事故負有主要或者直接責任的；存在采取虛報、冒領等方式騙取政府補貼資金等涉及財政資金違法行為的；拒不接受或者不按照規定接受監督檢查，或者在接受監督檢查時隱瞞真實情況、弄虛作假的；不按照規定報送年度工作報告、履行信息公開義務的；其他違反養老服務管理有關規定的嚴重失信情形。養老服務市場主體及其法定代表人或主要負責人被人民法院認定為失信被執行人的，應當列入聯合懲戒對象名單。
福建：加強公建民營 養老服務機構監管
今年10月，福建省出臺《關于加強公建民營養老服務機構監管的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），明確要求公建民營養老服務機構要堅持履行公益職能、堅持養老屬性、確保資產安全、實行管辦分離、加強服務管理等五個基本原則，明確監管清單，建立年報制度、檢查制度、舉報制度、評估制度等。
民政部門將會同有關部門，每年定期、不定期采取實地查看等方式，對機構的運營管理、經費投入、收費標準、收益支出、人員待遇、服務質量、公眾評議等內容開展檢查，并向社會公布檢查結果。各縣(市、區)民政部門將在公建民營養老服務機構內公開監督舉報電話，對舉報和投訴內容要及時進行調查核實、處理，并糾正養老服務機構的違規違法行為。有條件的縣(市、區)要將第三方評估工作納入本級財政預算，對包括公建民營在內的養老服務機構服務管理、履行合同、入住老人的滿意度等情況進行跟蹤評估，促進養老服務水平提升。
《意見》提出，將加快養老服務社會信用體系建設，建立健全失信聯合懲戒機制，對存在嚴重失信行為的公建民營養老服務機構及相關人員實施聯合懲戒。建立“紅黑名單”制度，定期向社會公布，將養老服務機構欺老虐老、重大安全責任事故、違法違規開展金融活動等行為納入“黑名單”，依法嚴厲查處。
湖北：養老機構存在嚴重失信行為將終止評定或取消評定等級
今年9月，《湖北省養老機構等級評定管理辦法(試行)》（以下簡稱《辦法》）印發。《辦法》包括總則、評定對象范圍、等級評定組織與職責、等級評定的程序和要求、回避復核與復評、評定等級管理、監督管理、附則共八章34條。
關于評定等級管理，《辦法》明確等級評定等級由高到低依次分為五級、四級、三級、二級、一級。對參評未通過的，兩年內不得申報同一等級及以上等級評定。規定等級評定證書有效期3年，前一次等級評定兩年后，可以申請升級評定。
《辦法》提出，養老機構在評定過程中或者取得評定等級后，存在下列情形之一的，由民政部門作出終止評定或者取消評定等級的處理:等級評定中提供虛假情況和資料，有偽造、涂改有關檔案資料等弄虛作假行為，致使評定情況失實的。違反評定紀律，采取不規范行為，影響評定人員的公正公平性，干擾評定工作的。發生重大安全責任事故或者存在可能危及人身健康和生命財產安全重大風險隱患被責令停業整頓的。存在任何欺老虐老行為的，或發生其他不良事件造成嚴重社會影響的。存在非法集資等損害老年人合法權益行為的。存在嚴重失信行為，被實施聯合懲戒或者被列入養老服務市場失信聯合懲戒對象名單管理的。其他存在違反法律法規規定情形的。
貴州：多部門共建“守信激勵、 失信懲戒”監管機制
2019年11月，貴州省民政廳、省市場監督管理局印發《關于做好養老機構登記備案管理工作的通知》，其中明確，各級民政部門按照“誰主管、誰監管”的要求，積極履行行業管理職責，會同各有關部門共商共建“守信激勵、失信懲戒”的跨部門聯合監管機制，定期將相關信息告知相關職能部門，相關部門獲悉養老機構登記信息后，根據職責主動介入事中事后監管。
在監管中發現養老機構存在可能危及人身健康和生命財產安全的，民政部門應第一時間約談機構負責人，下發整改通知書，責令限期改正；逾期不改正的，責令停業整頓。發現屬于建筑、消防、食品安全、醫療服務、特種設備安全風險的，民政部門應當及時抄告住房城鄉建設、消防救援、市場監管、衛生健康等部門，并積極配合后續查處工作。情節嚴重的，應及時告知登記管理機關，由登記管理機關依法予以行政處罰乃至吊銷登記證書，進一步健全“雙隨機、一公開”工作機制，加快推進養老服務領域社會信用體系建設，建立健全養老服務失信聯合懲戒機制和養老服務黑名單制度，對于失信被納入黑名單的養老機構實行重點監管。
北京朝陽區：建設養老信用管理平臺 實現誠信評價全覆蓋
2018年9月，朝陽區建設的北京市首個養老服務業信用管理平臺投入運行，通過大數據應用，可以形成相應誠信評價報告，對養老機構及從業人員實施信用管理，發揮正向激勵作用，讓守信者獲益。
北京朝陽區養老服務業信用管理平臺歸集的區內養老機構和養老服務從業人員的誠信評價信息包括機構基本情況、內部管理、安全管理、經營能力、從業人員、社會責任、公共信用，以及從業人員資格資歷、教育培訓經歷、服務水平、榮譽信息、不良信息等。
通過大數據應用，平臺能夠自動生成并數字化輸出養老機構誠信評價報告、服務質量信用評定報告和養老服務從業人員誠信評價報告，形成了對區內養老機構和從業人員誠信評價管理的全覆蓋。
通過信用管理平臺，北京朝陽區對誠信評價結果優異的養老機構和從業人員進行褒獎。同時結合實際，對全區養老機構實施信用分級分類管理，探索“信用養老”模式，在政府采購、政府購買服務、養老服務補貼、運營資助等方面，根據誠信評價結果施行激勵、限制或懲罰措施。
黑龍江哈爾濱：建立養老行業信用獎懲聯動機制
《哈爾濱市人民政府辦公廳關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）于2018年11月印發。根據《實施意見》，哈爾濱市全面放開養老服務市場，支持社會資本投入養老服務產業。
《實施意見》提出，投資建設養老服務設施工程項目審批流程整合為選址立項、規劃報批、施工許可、項目驗收四個階段。實行并聯審批。簡化養老機構消防審驗手續。
《實施意見》明確，由行業主管部門將其歸集的養老機構及從業人員信用記錄納入哈爾濱市信用信息共享平臺，通過“信用中國(黑龍江哈爾濱)”網站公示，其中涉及企業的相關記錄同步納入國家企業信用信息公示系統(黑龍江)，對嚴重違規的失信者依法采取懲戒措施。建立養老行業信用獎懲聯動機制、養老機構從業人員黑名單制度和養老服務業退出機制。
強化行業協同監管。將違法違規、安全隱患治理不到位、推銷保健品、欺老虐老、服務質量差、老人投訴多等問題作為養老機構監管重點，相關部門協調配合，實施信息常態化披露，確保養老服務行業得到有效監管。
山東青島：服務質量等級評定 推進養老行業規范化建設
今年10月，青島市民政局印發《青島市養老機構服務質量等級評定暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），進一步加強和改進養老機構服務質量等級評定工作，加快推進養老行業規范化、標準化建設，全面提升養老服務質量。
《辦法》適用于青島市區域內依法注冊登記并在民政部門備案，提供集中居住和照料服務的具有法人資質的養老機構。養老機構服務質量等級評定依據相關標準組織開展，等級從低到高分為一星、二星、三星、四星、五星五個等級。
《辦法》對申請等級評定的養老機構條件做了明確規定：要求養老機構近三年內未發生服務質量、安全健康、環境保護等方面重大責任事故；申請一、二星級的養老機構，須按國家和本市養老機構服務相關標準，建立適用本機構的標準或制度體系，且有效運行6個月以上；申請三星級（含）以上的養老機構，須按國家和本市養老機構服務相關標準，建立適用于本機構較完善的服務標準體系，且有效運行12個月以上；連鎖型養老機構每個院區按照相關標準獨立評定；養老機構服務質量等級評定重點將服務質量、安全、 醫療服務能力、標準和制度建設作為必要條件，并將養老機構床位規模、入住率、綠化率作為加減分項目。
《辦法》也對養老機構不予評定的情形做了規定，包括未進行備案或者行政許可到期未備案的；近兩年受到有關部門行政處罰、行政強制、刑事處罰，或者有關處罰、行政強制尚未執行的；列入養老服務市場失信聯合懲戒對象名單的；拒不退回（換）原養老機構等級評定牌匾和證書的等情形。
江蘇常州：多措并舉推進養老院服務質量提升
常州市民政局圍繞養老服務信用體系建設，開展非法金融活動風險專項排查，推進養老院服務質量提升專項行動，實施養老機構等級評定。
開展《常州養老服務條例》調研，并形成初步草案，對養老服務領域的評估體系、管理能力、服務質量和社會信譽提出要求，為信用體系建設提供法律保障。
夯實服務機構信用建設。一是推進養老機構等級評定工作，以評促建、以評促改，提升服務內涵和服務質量，推進養老院服務質量標準和評價體系建設，使機構信用信息向全社會公開，方便市民選擇滿意的機構，更好保護老年人合法權益；二是開展民政服務機構安全生產專項檢查。重點檢查了機構責任制落實、隱患自查整改和安全生產工作現狀，共查出隱患整改問題 144條，并提出限期整改，實現隱患銷號清零，為民政領域信用體系建設夯實基礎。三是聯合住建、衛健、消防、市場監管等 7部門聯合開展養老院服務質量提升專項行動方案，聚焦養老機構本質安全、推進養老院服務質量標準化建設，健全養老服務綜合監管長效制度。四是與金融監管辦，聯合開展了“守住錢袋子、護好幸福家”為主題的老年人防范非法集資主題宣傳活動。開展風險監測、舉報受理和線索移送工作。
落實重點項目的信用建設。扎實全市為民辦實事重點項目，實施2020年常州市老年人居家適老化改造項目,做好政府購買服務招投標，核查企業信譽，分等分級，明確中標單位的責任義務，對嚴重違法失信的養老服務單位和從業人員列入聯合懲戒對象名單。
安徽阜陽：信用體系建設助力養老服務改革
安徽阜陽加快養老信用體系建設，開展信用建設工作，推進信用惠民便企，切實提升群眾和機構的獲得感與滿足感。
市民政局嚴格執行中央、省、市有關文件精神，不再受理養老機構設立許可申請，變“事前管審批”為“事后管信用”，提高了效率，方便了辦事主體。通過信用核查、信用承諾、分級分類監管等形式，對信用狀況良好且進行信用承諾的辦事主體實施“綠色通道”、簡化手續等便利措施。
自《關于推進阜陽市養老服務業信用體系建設的指導意見》實施以來，通過信用數據監管平臺，市民政局對擬舉辦養老服務機構的兩家未按時報送年報信息的企業提出要求，建議他們在完善年報信息之后，再申請備案養老機構。同時，市民政局和養老機構協商，對于信用良好的人員申請成為養老機構的護理員，同等條件下優先錄用，并可適當簡化相關錄用程序，在后續的培養發展中，給予優先考慮。在市民政局舉辦的養老機構護理人員培訓中，通過信用數據監管平臺，選擇5位信用良好的護理人員參加培訓，為她們走上更高的崗位奠定堅實基礎。
通過信用核查、信用承諾、分級分類監管等形式，建立養老服務業信用“紅黑名單”制度，依托全市守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制，實現對誠實守信典型的聯合激勵和對嚴重失信市場主體的聯合懲戒。
【點評】
夯實養老產業信用監管的“基礎樁”
這幾年，談到中國經濟發展，“人口紅利消失”“老齡化”已經是無法回避的重大課題。
2001年，我國65歲及以上年齡人口數量為9062萬人，占總人口127,627萬人的7.1%。這是我國65歲及以上老年人口數占比首次突破國際通行老齡化社會標準之65歲及以上人口占比達到7%，意味著我國正式進入老齡化社會。據《老年公平在中國》研究報告預測，中國人口的老齡化規模大、老年人口增長迅猛，到2030年中國老年人口將占總人口的25%左右。
這樣一個迅猛的人口年齡結構變化，將為經濟社會發展帶來諸多難以預料的挑戰。對此，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（簡稱《建議》）提出“實施積極應對人口老齡化國家戰略”，并用一個小節的篇幅對此進行了部署。
在論述“推動養老事業和養老產業協同發展”時，《建議》專門提出了“健全養老服務綜合監管制度”。對于“養老服務綜合監管制度”該如何理解呢？
今年4月，民政部聯合住房和城鄉建設部、衛生健康委、應急管理部、市場監管總局等部門印發的《關于做好2020年養老院服務質量建設專項行動工作的通知》（簡稱《通知》），就2020年養老院服務質量建設專項行動工作作出部署時，對于建立健全養老服務綜合監管制度，《通知》是這樣要求的：建立以“雙隨機、一公開”監管為基本手段、以重點監管為補充、以標準規范為支撐、以信用監管為基礎的新型監管機制和跨部門、跨區域執法聯動響應和協作機制，探索實行跨領域跨部門綜合執法，最大限度減少不必要的行政執法事項，完善養老機構服務糾紛預防和處置機制。
由此可見，在“推動養老事業和養老產業協同發展”的過程中，信用監管將是新型監管機制的一個基礎。從現狀來看，目前雖然老年人對養老機構服務需求大、增長快、要求高，但全社會養老機構還普遍存在著數量少、增速慢、質量差的問題，這與老年人的需求形成了一種尖銳的矛盾。需要指出的是，這種矛盾還不僅僅在于養老機構與設施的嚴重匱乏，更在于服務標準缺失、專業人才匱乏等“軟指標”方面。但同時，由于看到養老產業的巨大市場前景，愿意來“一試身手”的企業也越來越多，因此，在這樣一個時期，打好信用監管的“基礎樁”確實非常必要。
對于如何開展“信用監管”，各地已經進行了很多探索，但綜合起來，無外乎這樣三個方面：一是建立健全養老機構及從業的信用檔案，將其納入統一的平臺進行監管；二是建立符合我國國情的養老機構評價標準，建立信用分級制度，確定養老服務機構信用等級，采取差異化監管措施；三是嚴格獎懲，對嚴重失信的養老服務機構和從業人員，由相關部門依法實施聯合懲戒。
這樣一個監管機制，雖然看似簡單，但其實里面涉及的技術環節有很多，因為入住的老年人身體條件不同，服務需要也千差萬別。有研究指出，結合養老產業下游以及我國老年人口潛在消費力來看，目前養老產業市場潛在規模或已達6.2萬億。面對這樣一個大市場，在現有的條件下，如何實現老年人需求與養老機構能力的平衡，實在是一個值得認真研究的課題。在全國統一的信用監管平臺建立之前，對于各地方的大膽探索我們應該積極鼓勵，并從中汲取有益經驗，以供未來借鑒。
據前瞻產業研究院預測，2024年，我國養老產業市場規模有望達到11.2萬億元左右，養老產業市場前景廣闊。對于這樣一個產業的井噴式發展，在“十四五”期間，夯實信用監管的基礎樁，既是現實的需要，更是時代的需要。